Компакты между племенами и штатами

Компакты между племенами и штатами — это юридические соглашения между правительствами штатов США и индейскими племенами, используемые главным образом для регулирования азартных игр, здравоохранения, защиты детей и других вопросов. Согласно Закону об игорном регулировании индейцев (Indian Gaming Regulatory Act, IGRA) 1988 года, такие компакты необходимы для проведения азартных игр III класса на индейских резервациях. Они были разработаны для достижения «деловых» соглашений между племенными и государственными органами власти. Компакт можно рассматривать как «согласованное соглашение между двумя политическими субъектами, которое разрешает вопросы перекрывающихся юрисдикционных полномочий». Компакты влияют на хрупкий баланс сил между штатами, федеральным правительством и племенными органами власти. Именно эти соглашения стали основным источником споров вокруг индейского игорного бизнеса. Поэтому неудивительно, что IGRA содержит подробные инструкции о том, как штаты и племена могут совместно заключать компакты, а также описывает процедуры федерального регулирования таких соглашений.

IGRA 1988 года и компакты между племенами и штатами

Раздел 3A закона содержит конкретные инструкции по разработке компактов между племенами и штатами. Индейские племена должны запросить компакт у штатов, если они желают проводить азартные игры III класса. (Штаты не имеют юрисдикции над азартными играми I и II классов.) После такого запроса штаты обязаны вступить в переговоры и вести себя по отношению к племенам добросовестно. Первоначальный текст закона предполагал, что если штаты попытаются блокировать азартные игры племен, те смогут обратиться в федеральные суды. Хотя IGRA предоставляет штатам беспрецедентное влияние на экономические вопросы племен, он также стремится сохранить федеральное правительство в роли «опекуна» племен. Соответственно, раздел 3B сохраняет полномочия федерального правительства в этом аспекте. Ни один компакт не будет действительным до тех пор, пока Государственный секретарь внутренних дел США не зарегистрирует его в федеральном реестре. Кроме того, племена, считающие, что штат не ведет переговоры добросовестно, имеют право подать в суд на штат в федеральном суде.

Компакты могут охватывать вопросы, касающиеся уголовного и гражданского законодательства племени или штата в отношении азартных игр, распределения судебной юрисдикции между штатом и индейским племеном для обеспечения соблюдения этих законов, размера средств, которые штат должен получать для покрытия расходов на регулирование азартных игр, и любых других вопросов, непосредственно связанных с проведением игорной деятельности. Закон также предусматривает, что индейское племя имеет право регулировать азартные игры одновременно со штатом, если только какой-либо аспект компакта не нарушен.

IGRA специально отмечает, что текст закона не «предоставляет штату или любому из его политических подразделений полномочия налагать какие-либо налоги, сборы, платежи или другие взносы на индейское племя». Это указывает на то, что Конгресс осознавал, что отступает от нормы независимого функционирования племенных органов власти от штатов.

Компакты между штатами и племенами вызвали большие споры, и первоначальное определение компактов между племенами и штатами было переопределено несколькими судебными решениями и законодательными актами. В этом разделе рассматриваются наиболее значительные действия, которые уточнили методы заключения компактов между племенами и штатами.

Баланс между федеральным, государственным и племенным органами власти

Индейский игорный бизнес был источником и предметом большого количества споров. Отчасти это объясняется неоднозначностью, окружающей понятие племенного суверенитета в юридическом смысле.

Краткая история племенного суверенитета и закона

Большая часть современного понимания племенного суверенитета восходит к Джону Маршаллу (John Marshall) и его решениям. Американское правительство долгое время действовало в соответствии с наследием дела «Вустер против Джорджии» (Worcester v. Georgia), которое четко установило, что история отношений с индейцами подтвердила понимание того, что племена являются «отдельными политическими сообществами с территориальными границами, в пределах которых их власть исключительна». Однако племена по-прежнему подлежали федеральному регулированию и законам. Как уже подтвердил Маршалл в деле «Нация чероки против Джорджии» (Cherokee Nation v. Georgia), он назвал племена имеющими статус подопечных по отношению к «опекуну» — национальному правительству.

Эти решения были приняты давно, но сформировали большую часть современного подхода к племенному суверенитету. Были сделаны некоторые исключения, позволяющие штатам оказывать влияние на племена (такие как Закон 280 и преступления, совершенные не-индейцем против не-индейца на земле племени), но в целом они ограничивали вмешательство штатов. Когда штатам разрешено регулировать деятельность племен, должны соблюдаться строгие руководящие принципы. Что касается федеральных действий, предполагается, что племена имеют неотъемлемое право на самоуправление, если только федеральное действие специально не запрещает какое-либо действие.

Индейские азартные игры и племенной суверенитет

Первым крупным делом, рассматривавшим индейские азартные игры и государственное регулирование, было дело «Калифорния против полосы миссии Кабазон» (California v. Cabazon Band of Mission Indians) в 1987 году. В этом деле Верховный суд постановил, что Калифорния не имеет права регулировать азартные игры, если в штате нет уголовных запретов на азартные игры. Кроме того, дело установило прецедент редкого разрешения государственного регулирования племен только с федеральным приоритетом. Отказав штатам в праве регулировать азартные игры племен, суд фактически возложил эту задачу на Конгресс. Таким образом, Закон об игорном регулировании индейцев появился 17 октября 1988 года. Сам закон был попыткой обеспечить регулирование при сохранении племенного суверенитета. Единственной «сложной» проблемой было казино-подобное азартное игры. Поскольку казино-подобные азартные игры — это «денежный бизнес» (в отличие от бинго), некоторые были обеспокоены тем, что это привлечет преступность (организованную и иную). Фактически, это была, пожалуй, одна из основных забот штатов, которые лоббировали федеральное правительство, чтобы получить какое-то право на регулирование азартных игр из-за риска такого проникновения. Компакты между племенами и штатами возникли как компромисс в отношении казино-подобных азартных игр (III класс). Компакты между племенами и штатами рассматривались Конгрессом как необходимый и справедливый политический компромисс, но в действительности, включив эти компакты, IGRA, похоже, иллюстрирует современное движение в сторону децентрализации по мнению некоторых экспертов. Компакты требуют, чтобы племена уступили некоторые юрисдикционные полномочия правительствам штатов. Некоторые могут рассматривать IGRA как средство уважения к племенному суверенитету, но, требуя компактов, IGRA фактически устанавливает ограничения на полномочия племен.

В соответствии с первоначальным законодательством IGRA Конгресс действительно попытался сохранить племенной суверенитет. Закон создал механизм ограничения способности штатов использовать племена в своих интересах, позволяя племенам подавать в суд на штаты, которые не действуют добросовестно. Если федеральный суд установил, что штаты не вели переговоры добросовестно, он мог потребовать, чтобы компакт был согласован в течение 60 дней. Если по истечении этого времени Государственный секретарь внутренних дел получал задачу разработать компакт, который, вероятно, был бы невыгоден для штатов. Эта способность вместе с требованием одобрения Государственным секретарем внутренних дел всех игорных компактов должна была обеспечить федеральный надзор над любым государственным регулированием, что должно было смягчить влияние компактов между племенами и штатами на суверенитет. Однако в 1991 году дело «Семинольское племя против Флориды» (Seminole Tribe v. Florida) нарушило баланс между племенами и штатами, который Конгресс предусмотрел в соответствии с IGRA. Это дело в конечном итоге отказало племенам в праве подавать в суд на штаты на основании одиннадцатой поправки (которая предоставляет штатам суверенный иммунитет). Кроме того, дело постановило, что Конгресс превысил свои полномочия при разработке IGRA. Таким образом, дело «Семинольское племя» привело к удалению ограниченной защиты Конгресса для племен и устранило любые механизмы обеспечения соблюдения пункта о добросовестности. Эксперты отметили, что при разработке IGRA Конгресс стремился защитить племена, но, принимая решение в этом деле, Суд проигнорировал это намерение и позволил балансу сил сместиться в пользу штатов.

Компакты после дела «Семинольское племя»

Дело «Семинольское племя» значительно расширило власть штатов над азартными играми племен. Отказав племенам в праве подавать в суд на штаты, Суд не остановил процесс заключения компактов, но он разрушил единственную схему средств правовой защиты, разработанную Конгрессом для принуждения штатов к добросовестным переговорам со своими племенными коллегами. Конгресс уже признал, что без какого-либо способа обеспечить добросовестность штатов, штаты могли бы просто отказаться вести переговоры о компактах, и племена по существу потеряли бы право на проведение азартных игр. Однако Суд, похоже, не был обеспокоен этим конкретным последствием своего решения. После дела некоторые штаты отказались вести переговоры, но еще больше потребовали уступок от племен (включая распределение игорных прибылей и другие требования). В некоторых штатах племенам пришлось отказаться от прав по договорам, чтобы получить возможность заключить компакт. Например, в Висконсине губернатор Томми Томпсон (Tommy Thompson) стремился включить права племен на охоту и рыболовство по договорам в качестве предметов переговоров. Некоторые штаты пытались внедрить распределение доходов, хотя IGRA содержит строгие правила по этому вопросу. Суд попытался поддержать эти ограничения, например в деле «По делам, связанным с индейскими азартными играми» (In re Indian Gaming Related Cases), суд постановил, что штат не может нарушать запрет IGRA на введение налогов и должен вести переговоры, а не налагать требования. Однако еще раз, в свете дела «Семинольское племя», у племен нет средств для ведения переговоров. Азартные игры племен согласно закону — это динамичный вопрос, который по-прежнему оспаривается, и существует множество предложений по способам закрытия «пробела», который дело «Семинольское племя» оставило в IGRA.